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各縣、區(qū)人民政府，市各委、辦、局，市各直屬單位：

    為深入推進法治連云港建設，加快依法行政、建設法治政府進程，根據黨的十六屆五中全會精神和市委《法治連云港建設綱要》的要求，經市政府同意，現對當前和今后一個時期全市推進依法行政工作，提出如下實施意見。

    一、進一步提高對推進依法行政重要性的認識

    行政權是國家權力的重要組成部分。行政權的運用，最經常、最密切、最廣泛地影響著社會公共利益和公民個人利益。目前，我國80%以上的法律法規(guī)要靠行政機關去實施。行政機關能否做到依法行政，直接關系到法治國家、法治社會的建立和完善。建設法治連云港，關鍵在于建設法治政府、推進依法行政。

    市委《法治連云港建設綱要》頒布以來，市政府高度重視，制定了全面推進依法行政實施意見，對全面推進依法行政、建設法治政府作了具體計劃、部署和安排。全市各級行政機關按照市委、市政府的部署要求，全面啟動貫徹落實工作，迅速動員部署，健全工作機制，加強宣傳培訓，強化監(jiān)督檢查，依法行政工作取得明顯進展。但是，也要看到我市依法行政的現狀與全市推進跨越發(fā)展和構建和諧社會的要求還有一定距離，與廣大人民群眾的期望還有一定差距。主要表現在：政府職能“錯位”、“缺位”、“越位”的問題還沒有根本解決；執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范、不文明和與民爭利、失信于民等現象時有發(fā)生；對行政權力的制約和監(jiān)督機制還不夠健全，權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題還沒有完全解決。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經濟的更好更快發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。各級行政機關要從進一步推進科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政，提高執(zhí)政能力和水平，構建社會主義和諧社會的高度，充分認識全面推進依法行政的重大意義，切實把建設法治政府作為建設法治連云港的關鍵環(huán)節(jié)，把依法行政作為政府工作的基本準則，放在重要位置抓緊抓好，抓出實效。

    二、推進依法行政的重點任務和工作措施

推進依法行政，建設法治政府，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實黨的十六大、十六屆五中全會精神，樹立和落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞推進跨越發(fā)展，按照市委、市政府有關部署，堅持依法履行職責，加快政府職能轉變和管理創(chuàng)新，進一步落實以人為本和為民、務實、清廉的要求，著力提高政府行政能力和水平，大力建設人民滿意的法治政府，促進社會和諧與公正，加快連云港改革開放和現代化建設。

    （一）加快轉變政府職能，提升行政效能。

    1．切實轉變政府職能。各級政府及部門要進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，大力推進政企分開、政事分開、政府公共管理職能與政府履行國有資產出資人職能分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。在完成市縣機構改革的基礎上，深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。進一步深化國有企業(yè)改革，加大國有經濟布局和結構調整力度，加快國有企業(yè)股份制改革，健全國有資產監(jiān)管制度。繼續(xù)按照分類定位、分開管理、分別改革的原則，推進事業(yè)單位改革。按照社會化、市場化、專業(yè)化的要求，規(guī)范發(fā)展行業(yè)組織和中介機構，完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的市場監(jiān)管長效機制。

    2．進一步深化行政審批制度改革。繼續(xù)對行政審批事項進行清理，規(guī)范審批事項，完善審批方式，加強后續(xù)管理，嚴格規(guī)范備案、核準的范圍和程序；修訂投資項目網上申報審批辦法，建立項目審批目標管理責任制，完善“一個窗口對外”的許可和審批工作機制；繼續(xù)認真貫徹實施《行政許可法》以及市政府關于行政許可監(jiān)督、行政許可過錯責任追究、行政許可聽證程序等規(guī)定，進一步規(guī)范行政許可行為。市行政審批中心要積極創(chuàng)新運行機制，加強對保留審批項目的監(jiān)管，不斷提高服務水平和效率，最大限度地方便群眾、方便企業(yè)、方便基層。

    3．完善依法行政的財政保障機制。規(guī)范公共財政管理，建立集中統(tǒng)一的公共財政體制，實行綜合財政，強化部門預算管理。行政經費和行政執(zhí)法經費由財政統(tǒng)一納入預算予以保障，嚴禁設立“小金庫”，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”制度。清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費等政府非稅收入，完善行政事業(yè)性收費、政府性基金和各項附加以及國有資源出讓收入的征收、使用和管理制度。規(guī)范行政機關工作人員工資和津補貼制度，逐步解決同一地區(qū)不同行政機關相同職級工作人員收入差距過大的問題。

    4．提高政務公開的水平和質量。出臺并落實政府信息公開、共享相關制度，編制政府部門政務公開目錄，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私等事項外，對行政機關的行政職權、行政執(zhí)法依據、過程和結果，要依法予以公開，特別是要把群眾普遍關心、涉及群眾切身利益的事項作為公開的重點內容。行政機關應為公眾查閱提供便利條件，推進政府信息資源共享。加快電子政務建設。2007年前縣級以上政府全部建成政府網站，完善政府新聞發(fā)布制度。

    5．建立科學民主決策機制。建立公眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制，實行依法決策、科學決策和民主決策。涉及本市經濟社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決策事項，應事先組織專家進行必要性和可行性論證；涉及面廣、與人民群眾切身利益密切相關的決策事項，應向社會公布，通過聽證會、論證會、座談會等方式，廣泛征求意見。行政決策公布實施前，應經過政府法制機構的合法性審查。進一步完善行政首長負責制與重大決策集體討論研究制度，建立健全決策監(jiān)督機制和責任追究制度，實現決策權和決策責任的統(tǒng)一。

    （二）依法制定規(guī)范性文件，維護法制權威。

    1．科學編制、嚴格執(zhí)行規(guī)范性文件制定計劃。確定規(guī)范性文件制定計劃，應當符合科學發(fā)展觀要求，符合條件成熟、突出重點、統(tǒng)籌兼顧的原則，符合客觀實際。規(guī)范性文件年度制定計劃應嚴格執(zhí)行，確需增加出臺的規(guī)范性文件，應經法制機構論證后，報政府決定。

    2．嚴格按照法定權限和程序制定規(guī)范性文件。各級政府制定的規(guī)范性文件，應當經政府常務會議討論決定。除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，臨時性行政機構、行政機關內設機構和政府的派出機構不得制定規(guī)范性文件。進一步提高規(guī)范性文件的質量，堅持法制統(tǒng)一原則，規(guī)范性文件的內容要具體、明確，符合現行法律、法規(guī)、規(guī)章及國家方針、政策，具有可操作性。                            

    3．實行專家咨詢論證和公眾參與的規(guī)范性文件制定程序。各級政府要組建法律及其它相關專業(yè)顧問組織。制定規(guī)范性文件涉及專業(yè)領域的，應經過專家咨詢論證。規(guī)范性文件草案，應在政府網站或新聞媒體上公布，征求公眾意見。重大或者關系人民群眾切身利益的草案，應當召開聽證會論證；公眾提出的意見和建議，制定機關應對是否采納及不予采納的原因和理由作出充分說明。規(guī)范性文件通過后，應在政府網站或新聞媒體上公布。

    4．建立和完善規(guī)范性文件的修改、廢止和定期清理制度。制定機關對所發(fā)布的規(guī)范性文件應當定期進行清理，對需要修改、廢止的內容及時進行修改、廢止。有關機關、組織、公民認為有關規(guī)范性文件同法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸或者其設定的權利、義務和法律責任依據不充分的，可向有管轄權的政府法制機構提出，經政府法制機構研究提出處理意見后，按法定程序處理。規(guī)范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對實施情況進行評估。

    （三）全面推行行政執(zhí)法責任制，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

    1．健全行政執(zhí)法考核機制。各級政府及其部門要不斷完善行政執(zhí)法責任制評議考核辦法，細化、量化執(zhí)法責任分解制度，逐步把行政執(zhí)法責任制和目標管理責任制、公務員考核管理制度有機結合，建立科學、合理的行政執(zhí)法績效評估考核體系，推進行政執(zhí)法責任制工作向廣度和深度延伸。

    2．規(guī)范行政執(zhí)法主體。按照行政執(zhí)法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規(guī)授權或者行政機關合法委托，不得行使行政執(zhí)法權的要求，繼續(xù)清理、確認并向社會公告行政執(zhí)法主體。對沒有合法依據而行使行政執(zhí)法權的行為，要堅決予以糾正。要實行行政執(zhí)法人員資格制度，對行政執(zhí)法人員進行定期培訓和考核，不斷提高行政執(zhí)法人員的素質和執(zhí)法水平。

    3．完善行政執(zhí)法程序。全面推進執(zhí)法公示制，各行政執(zhí)法單位要將行政執(zhí)法的內容、程序、結果、監(jiān)督方式等全方位公開，全面增強透明度。行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前，應當告知行政管理相對人、利害關系人，并給予其陳述和申辯的機會；作出行政決定后，應當告知行政管理相對人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。對重大事項，行政管理相對人、利害關系人依法要求聽證的，行政機關應當組織聽證。行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。政府法制部門對本級政府所屬各行政執(zhí)法機關，上級行政執(zhí)法機關法制機構對下級機關，每年至少組織一次行政執(zhí)法案卷評查。

    4．深化行政執(zhí)法體制改革。按照建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的總體要求，進一步推進行政執(zhí)法體制改革，解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高的問題。繼續(xù)推進相對集中行政處罰權試點工作，整合不同部門之間的相關執(zhí)法權限。合理劃分上下級行政機關的執(zhí)法權限，對與人民群眾日常生活密切相關的行政執(zhí)法活動，適當下移執(zhí)法重心，減少行政執(zhí)法層次。進一步規(guī)范自由裁量權，研究制定規(guī)范自由裁量權的指導意見，對自由裁量權的標準和條件進行細化。

    5．深入開展重點領域的專項整治活動。繼續(xù)深入開展群眾關心、社會關注的醫(yī)療服務、藥品購銷、企業(yè)排污、教育收費等領域的專項整治活動，有效保護群眾的合法權益。進一步加強對城市規(guī)劃許可、城鎮(zhèn)房屋拆遷、支付工程款和農民工工資等行為的規(guī)范和監(jiān)管；進一步規(guī)范經營性土地出讓行為，從嚴控制劃撥供地范圍，強化對協(xié)議出讓土地的監(jiān)管；細化和控制醫(yī)療機構藥品收入占業(yè)務收入的比例，建立藥品使用動態(tài)監(jiān)控制度；完善國有產權交易監(jiān)管制度；打破行業(yè)壟斷、部門分割和地區(qū)封鎖，實行開放式投資準入政策，逐步在基礎設施和公用設施行業(yè)、公共服務行業(yè)和特許經營行業(yè)引入市場競爭機制；建立健全信用監(jiān)督和信用服務體系。對上述重點領域的整治工作，市有關部門要認真研究具體的實施方案，并于2006年6月底前向社會公布。

    （四）完善行政監(jiān)督制度，強化對行政行為的監(jiān)督。

    1．認真執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查制度。進一步完善《連云港市規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》。建立和完善規(guī)范性文件備案工作制度和工作機制，對審查中發(fā)現的問題要堅決予以糾正。建立健全社會公眾對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的啟動機制。

    2．加強行政復議工作。各級行政復議機關要堅持公正、公開、及時、便民原則，完善行政復議制度，規(guī)范行政復議程序，提高行政復議工作效率。逐步開設網上申請行政復議業(yè)務，拓寬行政復議申請渠道。逐步建立行政復議重大案件聽證制度，積極推進復議案件審理方式改革。依法受理、審查行政復議案件，堅決糾正違法或不當的行政行為，保護行政相對人的合法權益，有效促進和監(jiān)督行政機關依法行政。

    3．加強對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查。市、縣政府要制定并嚴格實施年度行政執(zhí)法檢查計劃，重點開展《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等規(guī)范政府共同行為的法律實施情況的監(jiān)督檢查，督促解決違法設定和實施行政許可、濫用行政處罰權、違法或不當執(zhí)法等問題。

    （五）增強法治觀念，提高依法行政能力。

    1．建立行政機關工作人員學法制度。加強對公務員尤其是各級領導干部依法行政的培訓。各單位每年要舉辦2次以上法制講座，重點學習憲法、行政許可法、行政處罰法、行政復議法等規(guī)范政府共同行為的法律。各級領導干部要帶頭學法，不斷增強法律意識，提高依法行政的能力和水平。行政機關工作人員應當自覺學習依法行政法律知識及與本職工作有關的專業(yè)法律知識。行政機關工作人員每年應當接受40學時左右的法律知識培訓。

    2．不斷加強公務員隊伍建設。以貫徹實施《公務員法》為契機，建立健全公務員的新陳代謝機制、競爭擇優(yōu)機制、權益保障機制、監(jiān)督約束機制以及行政責任追究和獎懲制度等，依法加強對公務員的科學、民主管理。進一步深化干部人事制度改革，嚴把進口、科學考核、獎懲分明，督促公務員依法履行職責、行使權力。

    3．積極營造依法行政的良好氛圍。各級司法行政部門要采取開辟專欄、學習輔導、專家報告、法律咨詢等多種形式，積極開展法制宣傳教育活動，并通過廣播、電視、報紙等媒介，加強普法和法制宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，積極引導公民、法人和其它組織依法維護自身權益，營造與建設法治政府相適應的良好氛圍。

    三、推進依法行政的工作要求

    （一）強化對推進依法行政工作的領導。各級政府及其部門要按照建設法治政府的要求，把推進依法行政作為政府運作的基本準則，列入本級政府經濟社會發(fā)展的考核內容，切實加強組織領導，制定具體辦法和配套措施，明確不同階段的工作重點，做到遠期有規(guī)劃、年度有安排，將本實施意見落到實處。

    （二）落實推進依法行政的各項任務。抓緊研究出臺政府有關部門和單位在推進依法行政中的職責分工意見，明確工作進度和要求。各級各部門要結合實際，制定和完善推進依法行政、建設法治政府的具體辦法和配套措施，確保把有關規(guī)定和要求落到實處。各級政府及部門要注重制度建設，創(chuàng)新工作機制。各級政府要定期向本級人大及其常委會和上一級政府報告推進依法行政的情況；各政府部門要定期向本級政府報告推進依法行政的情況。各級政府及部門對本級人大及其常委會以及上級行政機關提出的改進意見，應當自覺接受、認真整改，并及時報告整改情況。

    （三）認真組織開展評議考核和監(jiān)督檢查。認真研究制定科學的評議考核標準，規(guī)范評議考核程序，建立健全評議考核制度。組織社會公眾對依法行政的狀況進行評議，將依法行政納入社會評議政風、行風的范圍，把評議結果作為政績考核的重要依據。上級行政機關要加強對下級行政機關依法行政工作的監(jiān)督檢查。對帶有普遍性或傾向性的問題及時組織研究，切實予以解決。要組織制定依法行政過錯責任追究辦法，建立健全依法行政責任追究制度。對工作不力的，要予以通報，限期整改；對構成違紀的，要嚴肅查處。

    （四）大力推進“法治江蘇合格縣（區(qū)）”、“法治連云港合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)”建設。嚴格按照“六個堅持、六個做到”的要求，確?！傲鶄€不發(fā)生”，精心部署，周密組織，求真務實，扎實推進，堅持以創(chuàng)建“法治江蘇合格縣（區(qū)）”、“法治連云港合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)”活動促進依法行政工作，推進法治連云港建設。

    （五）切實加強政府法制機構建設。適應全面推進依法行政工作、建設法治政府的要求，加強政府法制機構建設，根據工作需要，進一步充實政府法制工作人員，并為他們開展工作創(chuàng)造必要條件。政府法制工作機構要認真履行綜合協(xié)調、督促指導、政策研究和情況交流等職責，切實加強自身建設，不斷提高政治素質、業(yè)務素質，為促進全市政治文明建設作出新的更大貢獻。

 

二○○六年二月六日