一、立法背景

（一）適應(yīng)我市電梯安全管理形勢(shì)發(fā)展的迫切需要

隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，電梯數(shù)量增長(zhǎng)迅速，在立法前的2019年9月，全市已注冊(cè)在用的電梯總數(shù)達(dá)1.45萬(wàn)部，正在安裝的電梯近3000部。這些電梯普遍用于居民住宅小區(qū)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)餐飲等人員密集場(chǎng)所，是群眾日常出行不可或缺的“交通”工具。隨著電梯數(shù)量的迅速增多，市民投訴反映電梯問(wèn)題逐年增加，各界對(duì)電梯安全的關(guān)注度越來(lái)越高。2019年，12345涉電梯相關(guān)投訴高達(dá)1800余起，多次發(fā)生電梯困人事件，造成極大的社會(huì)影響。同時(shí)，電梯安全工作中遇到的新情況和新問(wèn)題，均亟待在法制層面予以解決。

一是上位法籠統(tǒng)問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》與《江蘇省特種設(shè)備安全條例》，雖然對(duì)電梯等特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督檢查等作出了明確的規(guī)定，但涉及面較廣，對(duì)電梯安全管理的規(guī)定較為籠統(tǒng)、原則，不能覆蓋地方的個(gè)性化需求。

二是電梯安全責(zé)任問(wèn)題。包括：部門(mén)、基層政府、相關(guān)主體職責(zé)、義務(wù)不明確，制度建設(shè)不到位，管理隊(duì)伍建設(shè)不均衡。比如：住宅電梯歸全體業(yè)主共有，其使用管理涉及業(yè)主、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、維保單位等多個(gè)主體，電梯管理上易相互推諉，無(wú)法有效落實(shí)安全責(zé)任。

三是電梯使用管理問(wèn)題。包括：開(kāi)發(fā)商對(duì)電梯的選項(xiàng)配置問(wèn)題，既有住宅加裝電梯問(wèn)題，老舊住宅電梯安全評(píng)估、改造、維修、更換問(wèn)題，物業(yè)代管電梯責(zé)任不落實(shí)問(wèn)題，業(yè)主不文明使用問(wèn)題，電梯廣告等收益歸屬和使用問(wèn)題，乘梯人知情權(quán)問(wèn)題。

四是電梯維保質(zhì)量問(wèn)題。包括：維保責(zé)任不落實(shí)問(wèn)題，市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，執(zhí)法查處取證難問(wèn)題，跨地區(qū)游擊隊(duì)式維保監(jiān)管問(wèn)題。比如：相當(dāng)一部分物業(yè)公司傾向于低價(jià)選擇維保單位，加之維保企業(yè)相互壓價(jià)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，維保工作有效性得不到保證。

五是監(jiān)管效能提升問(wèn)題。包括：推廣運(yùn)用智慧化、信息化手段監(jiān)管終端行為法律依據(jù)不足的問(wèn)題，電梯運(yùn)行狀態(tài)、監(jiān)控信息等行為追溯權(quán)限問(wèn)題，不同品牌電梯廠家內(nèi)部管理系統(tǒng)與政府監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)交互的問(wèn)題。

六是事故應(yīng)急救援問(wèn)題。包括：電梯困人救援問(wèn)題，物業(yè)、維保、檢驗(yàn)、消防等不同性質(zhì)救援力量協(xié)調(diào)不暢，缺乏激勵(lì)機(jī)制，因救援不當(dāng)導(dǎo)致的次生傷害多發(fā)；基層政府、企業(yè)應(yīng)急責(zé)任不落實(shí)問(wèn)題；事故后社會(huì)救助屬性的電梯責(zé)任保險(xiǎn)變相盈利問(wèn)題。

（二）完善我市電梯安全管理法規(guī)體系的客觀需求

隨著我國(guó)電梯普及率的提高，電梯問(wèn)題越來(lái)越受到政府、百姓、媒體的關(guān)注，電梯監(jiān)管的法律體系也不斷完善。由于我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)差異很大，國(guó)家層面的許多法律法規(guī)普適性較強(qiáng)，但能滿足我市個(gè)性化需求、具有較強(qiáng)操作性的規(guī)定仍然較為欠缺。自2012年起，我們開(kāi)始著手研究制定適合市情、區(qū)情的規(guī)定，于2013年出臺(tái)《連云港市電梯安全管理辦法》，解決了當(dāng)時(shí)一些較為突出的問(wèn)題。由于該辦法只是一部地方政府的規(guī)范性文件，在廣度和深度上有其固有的局限性。隨著形勢(shì)的不斷變化，我們迫切的認(rèn)為，通過(guò)總結(jié)和借鑒同類(lèi)型地區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)，制定一部適合我市的電梯安全管理地方性法規(guī)越來(lái)越有必要。

二、立法過(guò)程

2018年下半年，在市委、市人大、市政府的關(guān)心和支持下，《條例》正式列入我市2019年地方立法計(jì)劃。

（一）高度重視起草工作

成立《條例》起草小組，制定工作方案，保障編制經(jīng)費(fèi)，積極做好《條例（草案）》編制工作。

（二）全面開(kāi)展調(diào)查研究

開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，詳細(xì)了解我市電梯安全的整體狀況、當(dāng)前存在的問(wèn)題，梳理我市電梯安全管理立法需求，組織起草人員調(diào)研立法情況，深入交流立法經(jīng)驗(yàn)。邀請(qǐng)市人大常委會(huì)、高校的法律專(zhuān)家給予指導(dǎo)，確保立法的合規(guī)性、合理性。

（三）廣泛征求各方意見(jiàn)

《條例（草案）》起草完成后，廣泛征求省、市有關(guān)部門(mén)、地方黨委政府、電梯生產(chǎn)單位、維保單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、住宅小區(qū)業(yè)主、新聞媒體、社會(huì)公眾意見(jiàn)；召開(kāi)全市特種設(shè)備安全監(jiān)察、執(zhí)法、檢驗(yàn)人員座談會(huì)；邀請(qǐng)市司法局、市城管局、江蘇海洋大學(xué)等單位的專(zhuān)家召開(kāi)咨詢(xún)會(huì)。

（四）嚴(yán)格開(kāi)展合法性審查

市司法局對(duì)《條例（草案）》開(kāi)展合法性審查，并在政府網(wǎng)站上公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。重點(diǎn)征求政府法律顧問(wèn)、專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和各有關(guān)單位意見(jiàn)建議，共收集整理反饋意見(jiàn)30條，采納21條。在認(rèn)真研究相關(guān)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)對(duì)照上位法，逐條分析，結(jié)合各方合理化建議進(jìn)行修改完善。2019年10月24日，市十四屆政府第四十六次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《條例（草案）》，并提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。

（五）人大審議通過(guò)

2019年10月28日，《條例（草案）》通過(guò)市第十四屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議初次審議。12月20日，省人大常委會(huì)法工委將《條例》評(píng)為立法精品示范工程。

2020年4月26日，《條例》經(jīng)市第十四屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議全票表決通過(guò)。5月15日，經(jīng)省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議批準(zhǔn)公布。自8月1日起施行。

三、主要內(nèi)容

《條例》共7章43條。包括總則、生產(chǎn)、使用、維護(hù)保養(yǎng)和檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督管理和應(yīng)急處置、法律責(zé)任和附則。明確了電梯的范圍和監(jiān)管原則，厘清了相關(guān)部門(mén)的法律權(quán)限和義務(wù)，規(guī)定了電梯生產(chǎn)、使用、維護(hù)保養(yǎng)、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督和應(yīng)急等涉及電梯安全管理環(huán)節(jié)的主體責(zé)任和行為規(guī)范，以落實(shí)生產(chǎn)使用單位和維護(hù)保養(yǎng)單位主體責(zé)任為重點(diǎn)，突出了電梯信息化管理要求，創(chuàng)新監(jiān)管模式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提升科學(xué)監(jiān)管水平，推動(dòng)電梯安全管理高質(zhì)發(fā)展。

（一）總則

規(guī)定《條例》適用范圍、管理責(zé)任主體、領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制；明確電梯安全管理應(yīng)當(dāng)遵循安全第一、預(yù)防為主、權(quán)責(zé)明確、綜合治理、便民高效的原則；規(guī)定電梯安全知識(shí)的宣傳、行業(yè)自律與誠(chéng)信體系建設(shè)；對(duì)鼓勵(lì)電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)作出原則規(guī)定。

（二）生產(chǎn)管理

電梯生產(chǎn)包括制造、安裝、改造和修理等內(nèi)容。規(guī)定了電梯制造、安裝、改造、修理單位的相關(guān)義務(wù)；對(duì)電梯生產(chǎn)單位提出明確質(zhì)量技術(shù)保證要求。強(qiáng)調(diào)了電梯安裝配置、安全使用問(wèn)題，要求新安裝的乘客電梯應(yīng)當(dāng)配備能夠?qū)崿F(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)功能的裝置，鼓勵(lì)電梯使用單位和維護(hù)保養(yǎng)單位建立電梯遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)電梯運(yùn)行情況實(shí)施遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)，提高故障預(yù)警、事故防范和應(yīng)急救援能力。強(qiáng)化源頭治理，規(guī)定電梯機(jī)房、井道、底坑、層站等建設(shè)工程的設(shè)計(jì)與施工、電梯的選型和配置，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，保障應(yīng)急救援、消防、無(wú)障礙通行等方面的需要?；貞?yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)既有住宅增設(shè)電梯問(wèn)題作出規(guī)定。

（三）使用管理

本章是《條例》的立法重點(diǎn)，突出電梯使用管理主體責(zé)任落實(shí)，規(guī)定未明確使用管理人的電梯不得投入使用。細(xì)化了電梯使用管理要求，對(duì)電梯使用單位的義務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。鑒于住宅小區(qū)電梯管理的特殊性，對(duì)住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理責(zé)任作出針對(duì)性規(guī)定；結(jié)合實(shí)際，對(duì)市民關(guān)心的電梯維護(hù)、改造費(fèi)用應(yīng)急保障，公眾聚集場(chǎng)所電梯安全等熱點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定。還特別對(duì)電梯乘用人的行為提出規(guī)范，引導(dǎo)乘用人文明規(guī)范使用電梯。

（四）維護(hù)保養(yǎng)和檢驗(yàn)檢測(cè)

對(duì)電梯維護(hù)保養(yǎng)單位、檢驗(yàn)檢測(cè)單位的義務(wù)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，突出了預(yù)防為主、事前防范的安全管理理念，強(qiáng)化電梯維護(hù)保養(yǎng)單位在事故應(yīng)急救援中的作用發(fā)揮。為推進(jìn)科學(xué)監(jiān)管，規(guī)定了電梯維護(hù)保養(yǎng)、檢驗(yàn)、檢測(cè)的信息化管理、建立維護(hù)保養(yǎng)電子檔案等內(nèi)容，以適應(yīng)城市治理方式的創(chuàng)新和智慧城市建設(shè)。

（五）監(jiān)督管理和應(yīng)急處置

監(jiān)督管理方面，規(guī)定了年度安全監(jiān)督檢查計(jì)劃制定、重點(diǎn)檢查電梯范圍、安全監(jiān)察指令、約談、電梯安全監(jiān)管的信用體系建設(shè)、安全狀況報(bào)告的發(fā)布等內(nèi)容，強(qiáng)化管理部門(mén)的監(jiān)督主體責(zé)任。為加強(qiáng)源頭防范，特別提出對(duì)電梯相關(guān)設(shè)施的建筑工程質(zhì)量及電梯選型、配置加強(qiáng)監(jiān)督管理。應(yīng)急管理方面，規(guī)定了應(yīng)急處置救援體系、平臺(tái)建設(shè)等。為強(qiáng)化應(yīng)急救援能力的培育，還特別細(xì)化了電梯事故應(yīng)急預(yù)案的制定及演練規(guī)定。

（六）法律責(zé)任

按照過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，結(jié)合本市實(shí)際，針對(duì)電梯生產(chǎn)、使用管理單位、維護(hù)保養(yǎng)單位、檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)等較為嚴(yán)重的違法行為增設(shè)了處罰條款，并合理設(shè)定處罰幅度，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有涉及的違法行為及法律責(zé)任進(jìn)行了有效補(bǔ)漏。

（七）附則

規(guī)定了施行日期。

四、立法效果

《條例》針對(duì)制約我市電梯安全發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，提出了解決辦法，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、適用性和可操作性。

一是細(xì)化明確電梯安全責(zé)任主體，理清法律責(zé)任，推動(dòng)全社會(huì)共同抓好電梯安全。

二是解決住宅電梯選購(gòu)和土建施工的問(wèn)題，明確電梯機(jī)房、井道、底坑、層站等建設(shè)工程的設(shè)計(jì)與施工、電梯的選型和配置，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，保障應(yīng)急救援、消防、無(wú)障礙通行等方面的需要。

三是明確電梯使用單位、維保單位、乘客的義務(wù)，其中，使用單位的管理義務(wù)13個(gè)方面，維護(hù)保養(yǎng)單位的質(zhì)量安全義務(wù)7個(gè)方面。

四是解決住宅小區(qū)電梯存在的修理經(jīng)費(fèi)籌措難、困人救援不及時(shí)等老大難問(wèn)題，從法律層面提出相應(yīng)對(duì)策，提高公眾的滿意度。

五是對(duì)涉及電梯安全的主要違法違規(guī)行為進(jìn)行細(xì)化，提高違法違規(guī)成本，為守牢安全底線提供法律保障。

同時(shí)，結(jié)合我市實(shí)際，《條例》特別規(guī)定以下幾點(diǎn)。

首先，更加明晰的電梯安全責(zé)任體系。明確地方各級(jí)人民政府的屬地管理責(zé)任、部門(mén)的安全監(jiān)管責(zé)任、行業(yè)的自律監(jiān)督責(zé)任、媒體的輿論監(jiān)督責(zé)任和居民（村民）自治機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合責(zé)任，構(gòu)建齊抓共管的新格局；明確了共有電梯安裝、使用、租賃、修理、改造、更新以及老舊住宅加裝電梯等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，特別規(guī)定了住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的義務(wù)。解決了長(zhǎng)期以來(lái)，共有產(chǎn)權(quán)電梯管理中存在的職責(zé)不清、責(zé)任不明問(wèn)題。

其次，更加可靠的電梯應(yīng)急保障機(jī)制。鼓勵(lì)電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)，重點(diǎn)推動(dòng)老舊住宅投保電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)，提高事故賠付能力，保障受害人基本權(quán)益；明確規(guī)定公眾聚集場(chǎng)所和住宅電梯必須安裝視頻監(jiān)控設(shè)施、自動(dòng)救援裝置，提高事故追溯能力和被困人員自救能力，維護(hù)乘客正當(dāng)權(quán)益；明確外地電梯企業(yè)要在本市設(shè)立常駐售后服務(wù)場(chǎng)所，提高故障急修能力；將電梯應(yīng)急救援納入地方應(yīng)急救援體系，建立市級(jí)96333電梯應(yīng)急救援公共服務(wù)平臺(tái)，提高困人救援反應(yīng)能力和處置水平。

再次，更加有力的電梯隱患治理手段。建立重點(diǎn)電梯使用單位監(jiān)督檢查制度，對(duì)公眾聚集場(chǎng)所、故障投訴頻發(fā)、投用超過(guò)十年、兩年內(nèi)出事故、超高層建筑的電梯，每年至少檢查一次；建立電梯安全信用評(píng)價(jià)體系和失信懲戒制度，倒逼責(zé)任主體規(guī)范行為，主動(dòng)消除隱患；全面加大懲戒力度，對(duì)偷工減料、以次充好、以修代保、弄虛作假等危害使用安全的行為，嚴(yán)查重罰，提高法律的威懾力。

此外，更加文明的電梯使用管理環(huán)境。促進(jìn)文明港城建設(shè)，大力提倡文明乘用電梯、愛(ài)護(hù)共有設(shè)備，特別規(guī)定乘客違規(guī)使用電梯的，電梯管理責(zé)任人有權(quán)對(duì)其進(jìn)行勸阻或者批評(píng)教育，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。

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