現(xiàn)就《連云港市人民防空工程建設(shè)和使用管理辦法》（下稱《辦法》）作如下說(shuō)明：

一、制定的必要性

2007年10月16日市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民防空工程使用管理的通告》（連政發(fā)〔2007〕173號(hào)）。為人防工程在使用、收費(fèi)、辦證和明確平時(shí)使用人責(zé)任等方面提供了政策依據(jù)，提高了人防部門依法管理能力和水平。隨著《江蘇省實(shí)施<中華人民共和國(guó)人民防空法>辦法》修訂和《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》《江蘇省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》（江蘇省政府129號(hào)令）等法規(guī)的頒布實(shí)施，對(duì)人防工程建設(shè)管理使用均有新的政策規(guī)定。為進(jìn)一步加強(qiáng)人民防空工程的建設(shè)管理，急需制訂《連云港市人民防空工程建設(shè)和使用管理辦法》，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的需要。依據(jù)1997年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)人民防空法》、2017年江蘇省第十二屆人大第30次會(huì)議修正《江蘇省實(shí)施中華人民共和國(guó)人民防空法辦法》、2013年5月1日起施行的《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》、2020年1月1日起施行的《江蘇省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》（江蘇省人民政府令第129號(hào)）、江蘇省人民政府2018年第121號(hào)令第三次修正的《江蘇省人民防空工程維護(hù)管理實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)，在城市民用建筑配建人防工程、堅(jiān)持人防工程同步規(guī)劃建設(shè)、實(shí)行人防工程標(biāo)識(shí)標(biāo)注、明確人防工程平時(shí)使用和維護(hù)主體責(zé)任等方面，提出了新的要求。這些要求需要結(jié)合我市實(shí)際情況，通過(guò)政府立法的方式作進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化，便于執(zhí)行和操作。

（二）加強(qiáng)人防工程戰(zhàn)備建設(shè)需要。人防工程屬于國(guó)防工程，不僅為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和日常生活需要服務(wù)，還是戰(zhàn)時(shí)有效保存戰(zhàn)爭(zhēng)潛力、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要保障。隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，人防工程在產(chǎn)權(quán)、使用、維護(hù)等方面出現(xiàn)了一些困擾，如：住宅小區(qū)依法配建的防空地下室的平時(shí)使用和維護(hù)管理問(wèn)題，影響了人防工程平戰(zhàn)結(jié)合功能的有效發(fā)揮。因此，在法律沒(méi)有明晰產(chǎn)權(quán)的情形下，需要通過(guò)規(guī)章的制定，對(duì)人防工程平時(shí)使用和維護(hù)行為加以規(guī)范和完善，更好地適應(yīng)新情況新要求，明確責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，確保人防工程處于良好戰(zhàn)備狀態(tài)。

（三）方便市民辨識(shí)和管理使用人防工程的需要。由于許多人防工程與民用建筑連成一體，市民往往分不清哪些是戰(zhàn)時(shí)防空用的地下室，哪些是普通地下室，哪些是依法配建的人防車位，哪些是普通地下車位，對(duì)人防工程標(biāo)識(shí)標(biāo)注統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范和設(shè)置，方便市民更好地了解和識(shí)別人防工程以及人防車位。通過(guò)以政府規(guī)章的形式確定下來(lái)，有利于進(jìn)一步執(zhí)行好省人防工程標(biāo)識(shí)技術(shù)規(guī)定，有利于人防工程的日常保護(hù)，有利于發(fā)揮人防工程的社會(huì)效益。

二、起草過(guò)程

2020年3月26日，市政府十四屆五十一次常務(wù)會(huì)同意將制定《辦法》列入2020年度立法計(jì)劃以來(lái)，我局高度重視立法調(diào)研和起草工作。在全面總結(jié)分析20多年來(lái)我市人防工程建設(shè)、使用和維護(hù)管理的基礎(chǔ)上，緊密圍繞“高質(zhì)發(fā)展、后發(fā)先至”的工作要求，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以提升服務(wù)和強(qiáng)化監(jiān)管為重點(diǎn)，努力破解我市人防工程建設(shè)和使用管理中的突出問(wèn)題。

一是充分做好調(diào)研。在起草工作中，注重研究、借鑒省內(nèi)外其他地市的先進(jìn)做法。2019年12日9日至13日，我局平戰(zhàn)結(jié)合處、法規(guī)處邀請(qǐng)市司法局立法處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到安徽合肥、安慶、桐城立法調(diào)研。帶著課題――我市擬出臺(tái)人防工程建設(shè)使用管理辦法（貫徹省政府出臺(tái)的江蘇省人防工程建設(shè)使用管理辦法），調(diào)研主要了解人防工程建設(shè)的現(xiàn)狀，人防工程保護(hù)制度建設(shè)情況，在管理工作中突出存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施等，和三地人防辦進(jìn)行了深刻的交流，學(xué)習(xí)了好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

二是做好意見(jiàn)建議征集。2020年10月27日，通過(guò)市住建局網(wǎng)站分開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，2020年12月2日，發(fā)函向各縣區(qū)人民政府、市發(fā)展改革委、規(guī)劃局、自然資源局、公安局、審計(jì)局等各有關(guān)部門征求意見(jiàn)，12月4日，在市住建局召開(kāi)由局機(jī)關(guān)6個(gè)有關(guān)處室負(fù)責(zé)人，以及4家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)單位、2家設(shè)計(jì)單位、1 家人防設(shè)備企業(yè)、3家物業(yè)管理企業(yè)等單位代表參加的征求意見(jiàn)座談會(huì)；12月9日，召開(kāi)了由3名市人大代表、2名市政協(xié)委員以及市自然資源規(guī)劃局業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)。采取多種方式，多次組織召開(kāi)專題座談會(huì)，聽(tīng)取人防工程建設(shè)單位、物業(yè)管理單位、平時(shí)使用人、小區(qū)業(yè)主代表以及有關(guān)專家、學(xué)者的意見(jiàn)，通過(guò)網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)、書(shū)面征求相關(guān)部門意見(jiàn)等方式，對(duì)《辦法（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)行修改完善，形成《辦法（送審稿）》。

三是做好意見(jiàn)建議的分析和采納。通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)建議，共收到市發(fā)展改革委、公安局、審計(jì)局等有關(guān)部門和單位意見(jiàn)38條,經(jīng)過(guò)歸納和梳理統(tǒng)計(jì)出18條修改意見(jiàn)。其中政府部門共收到3家單位（發(fā)改委3條、審計(jì)局1條、公安局4條）8條反饋意見(jiàn)。共采納7條。暫未采納的意見(jiàn)我們逐條對(duì)照《中華人民共和國(guó)人民防空法》、《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》、《江蘇省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》，主要因?yàn)榕c人防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、易地建設(shè)條件、減免建設(shè)條件不符，無(wú)法采納。

三、主要內(nèi)容

《辦法》共四十九條。細(xì)化了《規(guī)定》有關(guān)條款規(guī)定，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）關(guān)于明確人防工程結(jié)建比例和易地建設(shè)的條件問(wèn)題

我市人防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)共有四次調(diào)整。2002年，我市根據(jù)國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，新建民用建筑按照多層總建筑面積2%-4%、高層底層占地面積修建防空地下室。2016年，根據(jù)國(guó)家頒布的人防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全省明確“城市規(guī)劃區(qū)新建民用建筑要按照總建筑面積的5%－9%結(jié)合建設(shè)6級(jí)以上防空地下室”。2019年，省政府制定出臺(tái)《規(guī)定》，確定了各地人防工程結(jié)建比例標(biāo)準(zhǔn)。我市按照一類防空城市標(biāo)準(zhǔn)，在《辦法》中，確定了我市市區(qū)按9%，贛榆區(qū)按6%，三個(gè)縣按5%的比例標(biāo)準(zhǔn)。2020年省人防辦明確，我市和贛榆區(qū)按照9%標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)人防工程。按照關(guān)于易地建設(shè)條件，《辦法》主要明確了6個(gè)條件，其中：一是明確了“應(yīng)建人防工程面積小于1000平方米的”可以申請(qǐng)易地建設(shè)。二是明確了“滿足控制性詳細(xì)規(guī)劃要求或者國(guó)家、省制定的其他人防規(guī)劃控制指標(biāo)的”可以申請(qǐng)易地建設(shè)。滿足規(guī)劃要求或指標(biāo)的項(xiàng)目允許易地建設(shè)，有利于政府依法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)資源。

（二）關(guān)于落實(shí)人防工程專項(xiàng)規(guī)劃問(wèn)題

《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》規(guī)定，“防空地下室建設(shè)與地面建筑同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收”。人防部門應(yīng)當(dāng)參與人防相關(guān)的市區(qū)國(guó)土規(guī)劃編制，落實(shí)人防工程建設(shè)規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容，明確人防工程及其它人防設(shè)施建設(shè)位置、規(guī)模、功能等建設(shè)要求。過(guò)去，我市在落實(shí)、銜接該項(xiàng)工作取得了較好的成效；下一步，通過(guò)制定和執(zhí)行《辦法》，更好地落實(shí)人防工程規(guī)劃建設(shè)要求，推進(jìn)同步規(guī)劃、同步建設(shè)工作。

（三）關(guān)于明確人防工程平時(shí)使用主體問(wèn)題

由于人防工程平時(shí)使用和維護(hù)管理涉及到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此，平時(shí)使用主體的確定應(yīng)依據(jù)上位法有關(guān)規(guī)定予以明確。省政府出臺(tái)的《規(guī)定》明確了三類主體可以作為平時(shí)使用人：一是人防工程建設(shè)單位，二是業(yè)主委員會(huì)，三是物業(yè)管理委員會(huì)。我們?cè)凇掇k法》中又增加了街道辦事處可以作為平時(shí)使用人。平時(shí)使用人應(yīng)當(dāng)委托選聘的物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為人防工程平時(shí)使用和維護(hù)管理責(zé)任人，負(fù)責(zé)防空地下室的平時(shí)使用和維護(hù)管理，解決責(zé)任主體混亂的問(wèn)題?！掇k法》還重申了《省物業(yè)管理?xiàng)l例》條六十六條關(guān)于人防車位不得出售、附贈(zèng)，出租的租賃期限不得超過(guò)三年的規(guī)定。

（四）關(guān)于落實(shí)人防工程維護(hù)資金問(wèn)題

維護(hù)資金是做好人防工程維護(hù)管理的重要保障。雖然《省物業(yè)管理?xiàng)l例》、《省實(shí)施人防法辦法》對(duì)于資金來(lái)源有所規(guī)定，但實(shí)際工作中，資金籌集難、缺口大等問(wèn)題相當(dāng)突出，特別是住宅小區(qū)人防工程的維護(hù)資金來(lái)源成為一大難題。根據(jù)“誰(shuí)使用、誰(shuí)維護(hù)”的原則，應(yīng)由平時(shí)使用人從平時(shí)使用收益中籌集人防工程維修資金，《辦法》中第二十九條、第三十條對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化。住宅小區(qū)依法配建的人防車位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，我市現(xiàn)執(zhí)行的市發(fā)改委、市住建局《關(guān)于貫徹落實(shí)〈江蘇省物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法〉有關(guān)問(wèn)題的通知》（連發(fā)改收費(fèi)發(fā)〔2020〕35號(hào)），每個(gè)車位收費(fèi)包括車輛停放費(fèi)和租金兩部分，其中車位停放費(fèi)60元每月，車位租金160元每月，共220元每月，上浮不超過(guò)20%。《辦法》規(guī)定，住宅小區(qū)人防工程平時(shí)使用責(zé)任人應(yīng)當(dāng)在銀行設(shè)立人防維護(hù)資金專戶，建立維護(hù)資金收集、管理和使用制度，確保用于人防工程的日常維護(hù)和設(shè)施設(shè)備的維修、更新。

四、關(guān)于贛榆區(qū)結(jié)建標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)明

關(guān)于贛榆區(qū)人防工程結(jié)建比例問(wèn)題。2016年《江蘇省防空地下室建設(shè)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，贛榆區(qū)結(jié)建比例為6%，高于本市其它縣5%的標(biāo)準(zhǔn)；2020年修改后的《江蘇省防空地下室建設(shè)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，贛榆區(qū)結(jié)建人防工程比例提高到9%，和市區(qū)一樣。由于我市是一類防空城市，全省僅南京、徐州和連云港三家，結(jié)建人防工程比例最高，比蘇州、無(wú)錫、常州市區(qū)結(jié)建的比例還高。我局正在和省人防辦請(qǐng)示匯報(bào)，希望贛榆區(qū)人防工程結(jié)建比例仍為6%。

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